Les conséquences de
l’explosion du réacteur de Tchernobyl le 26 avril 1986 n’ont pas
fini de s’étendre et de se révéler, bien au contraire. L’année qui
va du quinzième au seizième anniversaire de l’accident est à cet
égard marquée par plusieurs étapes importantes, étapes qui
concernent de nombreux aspects de la question : sanitaire et
humain, juridique, judiciaire.
1. - Le volet sanitaire et
humain : un bilan contrasté
Les conséquences sanitaires de
l’accident dans les pays les plus exposés et dans les régions à
contamination plus diffuse font l’objet de bilans réguliers, en
dépit des difficultés qui entravent le rassemblement et l’analyse
des données qui concernent des millions de personnes dispersées. En
France, deux organismes travaillent à titre principal sur cette
question : l’Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire
(IRSN)
et l’Institut de Veille sanitaire (InVS).
Au plan international par ailleurs viennent d’être publiés les
résultats de l’étude menée conjointement par le PNUD et l’UNICEF,
avec la participation de l’OMS et celle du Bureau de la coordination
des affaires humanitaires (OCHA), afin d’élaborer une stratégie pour
les années à venir
relativement aux populations les plus touchées de Russie, Bélarus et
Ukraine. Deux points ressortent particulièrement.
- Pour identifier de manière
certaine les conséquences de l’accident, il faudrait suivre sur leur
vie entière les personnes exposées aux retombées. Dans les pays de
l’ex-URSS tout d’abord, il s’agit des personnes présentes sur
le site pendant les premières heures (personnels en service au
moment de l’explosion et équipes de secours) ;
« liquidateurs » ;
habitants des zones contaminées autour de la centrale et à l’époque
évacués vers d’autres régions ; personnes habitant à l’heure
actuelle sur des zones diversement contaminées. Il faudrait ajouter,
en dehors de l’ex-URSS, les personnes s’étant trouvées sur le
passage du nuage radioactif ou vivant à l’heure actuelle dans des
régions où des conséquences sur l’environnement se font encore
sentir. Il faudrait également étudier les générations suivantes et,
pour finir, comparer en permanence les données obtenues avec des
données relatives à une population générale vivant dans les mêmes
conditions que celles du groupe étudié mais non soumise à
l’irradiation.
C’est dire qu’il est impossible de réaliser des études fiables à 100
% et qu’en définitive il sera toujours scientifiquement difficile,
sinon impossible, eu égard à l’existence d’une marge d’incertitude
récurrente, de distinguer les pathologies dues à l’exposition aux
rayonnements ionisants de celles qui relèvent d’autres facteurs,
eux-mêmes multiples. En d’autres termes - point fondamental - le
lien entre l’accident et les pathologies recensées restera toujours
très difficile à établir.
- Le rapport PNUD/UNICEF quant
à lui, part d’une double constatation : d’une part la
dégradation continue de la situation des groupes de population les
plus vulnérables des régions les plus concernées - taux élevé de
cancers de la thyroïde chez des personnes qui étaient enfants ou
adolescents en 1986, nombreux cas d’irradiation interne dus à la
consommation d’aliments contaminés, troubles psychologiques ;
d’autre part les interactions complexes entre questions de santé
publique, d’environnement et de développement économique. Le rapport
propose donc de modifier radicalement l’approche qui était retenue
jusqu’ici pour aider les populations en faisant suivre la phase
d’urgence axée sur le confinement du réacteur et l’attribution d’une
aide humanitaire directe par une phase de relèvement,
échelonnée sur une période de dix ans et fondée sur cinq
principes : objectif final de prise en charge par elles-mêmes
des populations concernées, approche globale de tous les besoins,
priorité aux groupes les plus touchés et aux enfants, inscription de
l’assistance dans une perspective de développement et recherche d’un
effet de levier sur les initiatives prises par les trois pays les
plus touchés eux-mêmes. Sur ces bases sont développés une vingtaine
d’avant-projets qui doivent être étudiés, aux fins de réalisation,
par les organisations internationales concernées et les autorités
locales. A l’assistance pure et simple dont les caractéristiques ont
été déterminées d’après des paramètres tirés de l’urgence immédiate
doit donc succéder une mission, plus organisée et plus réfléchie,
d’aide au relèvement inscrite dans le long terme et ayant pour
objectif final la normalisation de la situation des personnes et des
communautés affectées.
2. - Le volet
juridique : diffusion des connaissances et « raison
d’Etat »
Sur la base des travaux d’un
scientifique suisse,
l’ONG française « Sortir du nucléaire » a fait circuler en
1999-2000 une pétition ayant pour objet que la révision de l’accord
OMS/IAEA (résolution WHA 12. 0 du 28 mai 1959) soit inscrite à
l’ordre du jour de l’Assemblée mondiale de la santé en mai 2001.
Commentant tout d’abord le texte de l’article I, paragraphes 2 -
dont elle donne une version tronquée - et 3 de l’accord,
la pétition
repose sur le postulat que « l’accord a empêché les milieux
médicaux, et avant tout l’OMS, de témoigner haut et clair sur les
conséquences sanitaires à court et long terme de cette catastrophe
globale, étant donné que cela aurait nui aux intérêts vitaux de
l’AIEA ».
En ce qui concerne le paragraphe 2, on peut faire les observations
suivantes : le second membre de phrase, où les droits de l’OMS
sont établis à égalité avec ceux de l’AIEA chacun dans son domaine,
est omis ; par ailleurs, même si les formulations sont
différentes, il est usuel, dans les accords signés par l’OMS avec
d’autres organisations, que les compétences propres de chacun des
organismes soit mentionnées comme devant être respectées.
En ce qui concerne le paragraphe 3, interprété comme interdisant à
l’OMS de diffuser des connaissances qui seraient en contradiction
avec les objectifs de l’AIEA, l’amendement demandé consiste à
changer la formulation de « la première consulte la
seconde » en « la première informe la seconde ». Là
encore l’interprétation donnée au texte de l’accord ne semble pas
fondée car, aux termes de celui-ci chacune des parties peut tour à
tour entreprendre un programme ou avoir un intérêt majeur à un
programme entrepris par l’autre. Chacune peut alternativement
consulter et être consultée.
On ne peut donc que souscrire à la Déclaration publiée par le Bureau
de l’Information
de l’OMS précisant que « cet engagement n’implique en aucune
façon une soumission de l’une des organisations à l’autorité de
l’autre, remettant en cause leur indépendance et leurs
responsabilités dans le cadre de leurs mandats constitutionnels
respectifs ».
La pétition demande ensuite
l’adjonction au texte de l’article III, paragraphe 1
de la mention « à l’exception des données concernant la santé
publique et les effets des radiations sur la santé » soutenant
que, conformément à la Constitution de l’OMS qui rappelle que
l’information totale de l’opinion publique est l’une des conditions
essentielles pour parvenir à la santé pour tous, la confidentialité
doit être levée pour toutes les données concernant la santé publique
et les effets des radiations sur la santé. On fera les observations
suivantes : 1. La confidentialité « de certains
documents », jamais précisés au demeurant, figure dans tous les
accords consultés (OMS/ONUDI, OMS/FIDA, OMS/UNESCO, OMS/FAO,
OMS/OIT).
Il ne semble donc pas qu’une confidentialité particulière figure
dans l’accord OMS/AIEA. 2. Pour l’OMS, cette clause est
« une garantie normale contre la divulgation d’informations que
les organisations concernées, OMS comprise, ont l’obligation
juridique de protéger dans le cours de leurs travaux. Dans le cas de
l’OMS cette clause s’applique par exemple à la protection des
renseignements cliniques ou similaires de nature
personnelle ».
Réitérant récemment cette position, le Secrétariat de l’Organisation
a rappelé : « A la cinquante-quatrième assemblée mondiale
de la Santé, les délégués ont examiné les relations de travail entre
l’OMS et l’AIEA et l’accord de 1959 entre les deux organisations.
Une étude interne de l’OMS a conclu que l’accord était conforme aux
autres accords de ce type conclus avec des organisations du système
des Nations Unies et était un cadre satisfaisant pour la poursuite
des relations ».
Il semble qu’en effet cela
soit le cas et qu’en réalité la question relève d’une autre
problématique, celle du conflit entre raison d’Etat et intérêts de
santé publique. Les spécificités du nucléaire civil et les
incidences potentielles de l’utilisation de celui-ci sur la santé
publique font-elles que l’accord OMS-AIEA aurait dû se démarquer des
autres accords et comprendre notamment la restriction à l’article
III demandée par la pétition ? Mais cela eut-il été
concevable dans un domaine particulièrement sensible, sujet aux
réactions les plus épidermiques, aux polémiques les plus dures et au
développement de pratiques contestables dans lesquelles ni la santé
publique, ni le respect des droits de l’homme, ni tout simplement la
vérité scientifique ne trouvent leur compte ?
Mais ceci est une autre histoire…
3. - Le volet
judiciaire : vers une reconnaissance de
responsabilités ?
D’une part, des personnes ont
une santé gravement altérée, depuis 1986, par des pathologies qui
peuvent avoir été induites par l’accident.
Cela est certain. D’autre part, le lien de causalité, on l’a vu, est
très difficile à démontrer : il se peut que ce lien existe,
sans doute même est-ce probable, voire certain. Mais, à ce jour, et
en l’absence d’études épidémiologiques fiables, croisées et …
totalement publiées, ce n’est pas une certitude scientifiquement
absolue. Dès lors, comment s’établissent les responsabilités
éventuelles ?
En France une première série
de 200 plaintes pour « empoisonnement » et
« administration de substances nuisibles » a été déposée
le 1er mars 2001.
Ces plaintes ont donné lieu à l’ouverture d’une information
judiciaire « pour atteinte involontaire à l’intégrité des
personnes », information confiée à Marie-Odile
Bertella-Geffroy, magistrat spécialisée dans les affaires
sanitaires. Une deuxième série de plaintes, d’égale importance, a
été déposée le 25 avril 2002.
Dans cette procédure, la Criirad s’est associée à l’association
française des malades de la thyroïde. Le 26 février 2002, les
ministères de l’environnement et de la santé, qui suivent chacun
pour leur part les développements de la question,
ont créé un groupe de travail commun chargé d’évaluer les
conséquences sanitaires de la catastrophe. S’agissant du domaine
nucléaire, et donc de risque exceptionnel,
l’Etat verra-t-il sa responsabilité engagée sans qu’il puisse
invoquer de cause d’exonération, du seul fait que, minimisant
l’impact de la contamination sur son sol, il s’est abstenu de donner
tout conseil à la population ?
Au plan international est
particulièrement intéressant le récent arrêt de la Cour européenne
des droits de l’homme dans l’affaire Burdov c. Russie .
Anatoliy Burdov, ressortissant russe, fut appelé le 1er
octobre 1986 par les autorités militaires pour prendre part aux
travaux organisés d’urgence sur le site de la centrale accidentée.
Il y resta jusqu’au 11 janvier 1987 et eut rapidement des problèmes
de santé que des experts reconnurent liés à sa présence sur le site
de la centrale pendant plus de trois mois. Il se vit donc accorder
une indemnisation. Celle-ci n’ayant toujours pas été versée en 1997,
M. Burdov engagea une procédure devant le tribunal municipal de
Shakhty, lieu de son domicile, contre le bureau de sécurité sociale
de cette même ville. Celui-ci lui donna gain de cause et ordonna le
paiement de l’indemnité ainsi que de pénalités. Dans un premier
temps effectués, bien que d’un montant réduit, les versements furent
suspendus et M. Burdov avisé que, faute de crédits, ceux-ci ne
pouvaient plus être faits. Diverses procédures ayant échoué au plan
local, M. Burdov introduisit une requête devant la Cour européenne
des droits de l’homme le 20 mars 2000. Après communication
officielle de cette requête à la Russie, les indemnités furent
versées dans leur totalité le 5 mars 2001. La Cour jugea néanmoins
la requête recevable en partie le 21 juin 2001 et rendit son arrêt
le 7 mai 2002. Elle a reconnu à l’unanimité qu’il y avait eu
violation de l’article 6 § 1 de la CEDH (droit à un procès
équitable) et violation de l’article 1 du Protocole n°1 à la
Convention (protection de la propriété). En conséquence, en
application de l’article 41 de la CEDH (satisfaction équitable), la
Cour a condamné la Russie à verser 3 000 euros à M. Burdov pour
dommage moral.
Arrêt intéressant à plus d’un
titre, puisqu’il s’agit de la première décision jamais prononcée par
la Cour à propos de la Russie,
la décision de la CEDH appelle les observations
suivantes :
- S’agissant du lien de
causalité, une différence a été reconnue de facto par les
experts russes entre la population qui vit dans les régions
contaminées et les personnes qui étaient présentes sur le site au
moment de l’accident ou l’ont été à titre de
« liquidateur ». En l’espèce, les troubles de santé de M.
Burdov ont été directement imputés à sa participation aux travaux
d’urgence entrepris après l’accident.
- Bien qu’ayant effectué le
paiement de l’intégralité de la somme qui avait été allouée au
requérant, la Russie a néanmoins été condamnée. Ayant tout d’abord
rappelé que « l’exécution d’un jugement ou arrêt, de quelque
juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie
intégrante du ‘procès’ aux fins de l’exigence relative au
droit d’être entendu qui se trouve consacrée par l’article
6 »,
la Cour a ensuite estimé que « l’impossibilité pour le
requérant d’obtenir l’exécution de ces jugements, du moins jusqu’au
5 mars 2001, a constitué une atteinte à son droit au respect de ses
biens qui découle de l’article 1 du Protocole n°1 ».
Pour la Cour, une autorité de l’Etat n’est donc pas fondée à se
soustraire à ses obligations financières en invoquant le manque de
crédits. Comme l’a fait justement observer le député russe Sergueï
Kovaliev, « la Russie a proclamé son aspiration à être un Etat
de droit, elle doit être prête à perdre un procès contre ses propres
citoyens ».
On rappellera qu’on estime le nombre des liquidateurs à
600 000…
Des années encore seront sans
doute nécessaires avant que l’on ait trouvé comment satisfaire au
règlement des conséquences, contentieuses ou non, de l’accident de
Tchernobyl. On voudrait croire néanmoins que les solutions
adoptées serviront de base à l’amélioration de la diffusion des
connaissances scientifiques concernant les effets des radiations sur
la santé, à la prévention des accidents et au traitement de leurs
suites.
Michèle Poulain
21 juin 2002
NOTES
La situation des
personnes présentes sur le site au moment de l’accident et dans les
mois qui ont suivi peut, on le verra, se prêter à une analyse moins
ambiguë. Voir infra l’affaire Burdov c. Russie.
Article I
§ 2 : «L’OMS reconnaît qu’il appartient principalement à
l’AIEA d’encourager, d’aider et de coordonner dans le monde entier
les recherches ainsi que le développement et l’utilisation pratique
de l’énergie atomique à des fins pacifiques sans préjudice du
droit de l’OMS de s’attacher à promouvoir, développer, aider et
coordonner l’action sanitaire internationale, y compris la
recherche, sous tous les aspects de cette
action ».
Article I § 3 : « Chaque fois que l’une des
parties se propose d’entreprendre un programme ou une activité dans
un domaine qui présente ou peut présenter un intérêt majeur pour
l’autre partie, la première consulte la seconde en vue de régler la
question de commun accord ».
On trouve ainsi
dans l’accord OMS-FIDA à l’article 1.1 : l’OMS reconnaît le
rôle spécial incombant au FIDA de mobiliser et fournir à des
conditions de faveur des ressources financières supplémentaires pour
le développement agricole…et à l’article 1.2 « le FIDA
reconnaît le rôle spécial incombant à l’OMS dans l’action
internationale de santé… » et dans l’accord
UNESCO-OMS (rédaction tout à fait semblable à celle qui est
employée dans l’accord OMS-AIEA) : « l’UNESCO reconnaît
que l’OMS est responsable en premier lieu pour ce qui concerne les
encouragements en matière de recherches, d’enseignement et
d’organisation scientifique dans les domaines de la santé et de la
médecine, sans préjudice du droit pour l’UNESCO de s’intéresser aux
rapports existant entre les sciences pures et les sciences
appliquées, dans tous les domaine, y compris les sciences
fondamentales de la santé ».
A rapprocher de
l’accord UNESCO-OMS : article I-3 : « En cas de doute
quant au partage des responsabilités entre les deux organisations en
ce qui concerne une activité projetée ou un programme de travail,
l’organisation qui prendra l’initiative de cette activité ou de ce
programme consultera l’autre organisation en vue de régler la
question par voie d’accord mutuel ».
Article
III § 1 : « l’AIEA et l’OMS reconnaissent
qu’elles peuvent être appelées à prendre certaines mesures
restrictives pour sauvegarder le caractère confidentiel de
renseignements qui leur auront été fournis. Elles conviennent donc
que rien dans le présent accord ne peut être interprété comme
obligeant l’une ou l’autre partie à fournir des renseignements dont
la divulgation, de l’avis de la partie qui les détient, trahirait la
confiance de l’un de ses Membres ou de quiconque lui aurait fourni
lesdits renseignements ou compromettrait d’une manière quelconque la
bonne marche de ses travaux ».
§ 13.
Santé et environnement, Rapport du Secrétariat A55/34 du 22 avril
2002, Collaboration à l’intérieur du système des Nations Unies et avec d’autres organisations
intergouvernementales.
On pense
notamment aux déclarations gouvernementales faites en France juste
après la catastrophe, desquelles il ressortait que le nuage toxique
était sagement resté de l’autre côté du Rhin, frontière naturelle,
comme on le sait (Alors que dans le dossier consacré à la question
par le ministère de l’environnement, la carte publiée le 25 janvier
2000 fait ressortir qu’au 1er mai 1986, le nuage
recouvrait tout le territoire, à l’exception de la Bretagne. Voir http://environnement.gouv.fr/dosssiers/risques/risques-majeurs/p55.htm.
La Commission de Recherche et d’Information indépendantes sur la
Radioactivité porte donc de graves accustions contre les instances
gouvernementales dans son communiqué du 26 février 2002 la
Criirad accuse Paris d’avoir caché la vérité sur Tchernobyl, http://www.criirad.com/). On pense également au
rapport précité (supra note 7) du Professeur Fernex qui
dénonce la non-publication des actes de la Conférence sur « Les
conséquences de Tchernobyl et d’autres accidents radiologiques sur
la santé » pourtant tenue, du 20 au 23 novembre 1995 à Genève,
à l’initiative de l’O.M.S. On pense enfin à l’internement du
scientifique biélorusse Youri Bandajevsky, directeur de l’Institut
de médecine de Gomel – en pleine zone contaminée – après la
publication de ses travaux, menés d’après ses observations cliniques
directes sur la population locale, en particulier les enfants, sur
les effets sanitaires de l’incorporation de radionucléides, en
particulier le césium 137 (Voir l’historique de cette affaire sur le
site de la Criirad, précité).
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